新疆城镇化基础设施融资问题研究

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  当前,新疆正处于工业化、城镇化快速发展的关键时期,加快城镇基础设施建设,不断扩大规模、升级结构,完善城镇功能,升城镇承载能力,满足人口增长、产业发展、社会事业发展、生态环境建设对公共产品和服务的需求,是现阶段推进城镇化进程面临的首任务。长期以来,受公益性强、投资规模大、收益率低等特点影响,新疆城镇基础设施建设主依靠政府财政投入,资金来源单一、总量非常有限,市场化融资机制缺乏。面对国家日益趋紧的基础设施融资环境和日益繁重的建设任务,不断探索城镇基础设施多元化融资、社会化融资的模式创新,扩大社会融资总量,已经成为当前新疆各级地方政府面临的迫切任务和重大课题。 
  一、当前地方政府城镇基础设施融资的政策环境 
  城镇基础设施融资受财政、金融及土地等国家宏观政策影响较大,政策环境是直接决定融资总量的关键性因素。近年来,针对日益增加的地方债务风险和不规范的融资行为,国家出台了一系列政策措施,规范地方基础设施融资。 
  (一)规范政府融资行为 
  1994年颁布的《预算法》求“地方政府不得发行地方政府债券”,1996年中国人民银行颁发的《贷款通则》不允许地方政府直接借款,1995年实施的《担保法》也不允许地方政府担保。近期为进一步规范地方政府融资行为,财政部等四部门下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预212463号,求地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。 
  (二)加强对地方融资平台管理 
  21年国家出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发2119号。对地方政府投融资平台,加大了规范力度。文件求,对只承担公益性项目融资任务,且主依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,予以清理,同时还承担项目建设、运营任务的,不再保留融资平台职能;对承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务,并主依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,充实公司资本金,实现商业运作;今后地方政府确需设立融资平台公司的,足额注入资本金,学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本金进入融资平台公司;银行业金融机构向融资平台公司新发贷款,直接对应项目,并严格执行国家有关项目资本金的规定;地方各级政府及其所属部门不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产、或其他任何直接、间接形式为融资平台融资行为供担保。 
  (三)限制土地储备机构融资规模 
  为规范土地储备机构融资行为,212年由四部委联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》,针对土地储备机构融资进行了相关限制。文件求地方省级财政部门根据土地储备机构的年度储备计划,核定土地储备融资规模,并核发年度融资规模控制卡,银行业金融机构根据融资卡额度给予融资。 
  以上政策的实施,降低了地方债务风险和金融风险,对地方政府融资的渠道和范围作了很大的限制和规范。但是,对新疆地方政府融资也存在很大的制约。与内地大规模的城镇基础设施建设相比,新疆城镇化快速发展的阶段才刚刚开始,政府面临城镇基础设施建设筹资的压力巨大,单纯依靠政府财政投入显然无法满足现实需。按照目前的市场化融资模式,又面临很大制约,因此,新疆城镇基础设施建设融资需进一步转变思路创新模式,加大力度。 
  二、新疆城镇基础设施建设运用市场融资的情况 
  (一)银行信贷融资 
  银行信贷融资是城镇基础设施建设的重融资工具,近年来,金融业积极支持新疆跨越式发展,截至212年12月末,新疆银行业金融机构本外币贷款余额首次突破8亿元大关,达到8386亿元,较年初增长27%,贷款增速高于全国和西部平均水平。212年城镇固定资产投资中国内贷款融资达到618.37亿元,占到全社会固定资产投资资金来源的12%。 
  (二)地方融资平台融资 
  1、新疆地方政府融资平台以公司为主,且主为县级融资平台 
  截止21 年6 月,新疆地方政府融资平台138家,其中,机关融资平台7 家,事业单位融资平台2家,融资平台公司111 家。地方政府融资平台贷款按隶属关系可分为省级(自治区、直辖市)、地市级和县级(县级市)三类,在新疆本地的138 家地方政府融资平台中,省级6 家,地市级24 家,县级18 家。 
  2、地方政府融资平台主分布于北疆,南疆三地州发展严重不足 
  全疆138 家地方政府融资平台分布于15 个地区,其中伊犁33 家,位于区域排名第一位,占比23.91%,乌鲁木齐2 家,位于区域排名第2 位,占比14.49%。从北疆、东疆、南疆三大片区分布看,北疆88 家,占比63.77%,东疆25 家,占比18.12%,包括阿克苏、巴州的南疆五地州25 家,南疆三地州喀什、和田、克州地方政府融资平台共6 家,占比4.35%。 
  3、政策性银行和地方中小金融机构是地方政府融资平台的主支持者 
  截止21 年6 月,全区15 家全国性金融机构中有12 家支持新疆地方政府融资平台,涉及地方政府融资平台81 家,新疆邮政储蓄银行、乌鲁木齐东亚银行、乌鲁木齐中信银行3 家未涉及。其中,农业发展银行支持地方政府融资平台39 家,国家开发银行支持28 家,二者合计占全疆地方政府融资平台家数的41.3%。城市商业银行、城市信用社和农村合作金融机构(包括农村商业银行、农村信用社和农村合作银行)等地方中小金融机构支持新疆地方政府融资平台83 家,其中,省级1 家,地市级6家,县级76 家,新疆地方中小金融机构在支持县域经济发展中发挥了重作用。 
  自21年以来,受国家清理融资平台政策影响,地方融资平台公益性和准公益性项目银行间接融资基本停滞。目前,依靠政府融资平台在城投债、企业债券以及中期票据、短期融资券等方面已经开始进行市场融资。
  (三)银行间债券市场筹资 
  1、企业债发行情况 
  211—212年间,新疆共发行企业债券248亿元,其中,以国有资产经营公司和城投公司为平台的投融资平台,共发行债券117亿元,有力的支持了新疆基础设施建设包括城镇基础设施建设。企业债券已经成为城镇化建设中重的融资渠道。但与全国发行规模比较,额度占比仍非常小,未来空间巨大。 
  2、发行地方债 
  29年地方发债开闸,赋予了地方直接债务融资权力,新疆成为第一个发行地方债的省区。首期地方债新疆维吾尔自治区政府债券(一期)于29年3月3日至4月1日在上交所发行,额度3亿元,21年和211年发行债券数量持平均为6亿元,212年发行72亿元。虽然这一安排已延续四年,但规模较小,虽逐年有所增加,但与巨额的融资需求相比杯水车薪。 
  从全国形势分析,212 年人民币贷款增量占社会融资规模的比重下降到52.1%,同比下降了6.1个百分点,而企业债券净融资占社会融资规模的比重达到14.3%,同比上升了3.7 个百分点。综合来看,银行间债券市场已成为政府、金融机构和企业的重投融资平台,为实体经济发展也为城镇基础设施建设供了重资金支持。 
  (四)民间资本投资 
  新疆城镇化处于加速期,这一时期的重特征就是基础设施投资需求大,在这一过程中,除财政投入、金融融资外,民间资本是基础设施建设融资的又一大潜力所在。但由于新疆特殊区情,基础设施覆盖人口少,低收入人群集中,公共产品收费和服务价格改革不到位,垄断行业改革滞后,民间资本投资城镇基础设施的空间有限,阻碍因素较多,除了少数盈利性较强的领域如燃气、供水等外,民间资本进入的比例较低。 
  三、推进新疆城镇基础设施建设融资的主路径 
  (一)加快推进财税体制、投资体制改革 
  构建与城镇化建设事权相对应的地方财政体系,争取进一步加大中央预算内基本建设投资和财政转移支付支持力度,形成中央与新疆之间合理的财政转移支付机制。加快推进财税体制改革,赋予地方政府与城镇化建设事权对应的征税权,探索对城镇化进程中不断增值的土地和房地产征收财产税,加快培育相对稳定的地方税源。进一步高中央返还新疆税收比例,特别在“营改增”过程中,申请将原属营业税范围的增值税改为地方税,扩大地方税源。加快推进投融资体制改革,进一步优化城镇基础设施建设政策及经营环境,支持民营资本进入城镇基础设施领域。 
  (二)创新银行业参与城镇化的融资模式 
  进一步与加强和商业银行的沟通交流合作,不断增强银行信贷对城镇基础设施建设的支持力度,扩大融资规模。积极利用国外金融组织和外国银行贷款,用于城镇基础设施建设。充分发挥地方中小金融机构对当地城镇化的特殊作用,扩大城市地方中小银行数量和规模。申请国家允许在乌鲁木齐、克拉玛依等大中城市开设村镇银行,并试点建设城市社区银行,支持本地城市基础设施建设的融资需求。探索在新疆设立区域性存款保险公司,为地方中小银行供担保服务。 
  (三)加大银行间债券市场筹资力度 
  进一步加大银行间债券市场各类债券的发行力度。积极争取中央进一步代发地方债的额度,重点用于支持城镇基础设施建设。特别在企业债券、中期票据、短期融资券等领域,鼓励各级地方政府利用地方融资平台,积极整合经营性资产,通过盈利性企业股权划拨持有、矿产资源划拨等方式做大资产规模和净资产总量以及预期现金流,扩大融资规模,为城镇基础设施 建设募集更多资金。同时,针对新疆县级融资平台规模小、净资产少,可用于抵押的资产更少的特点,可以以地州市为单位,组织下辖县市投融资平台,通过在银行间市场交易商协会备案,统一产品设计、统一券种冠名、统一信用增进、统一发行注册方式,进入银行间债券市场,共同发行中小企业集合债券,同时探索创新型中小企业债市直接融资产品。 
  (四)引导保险资金服务城镇基础设施建设 
  保险资金对基础设施投资的探索始于26年3月,保监会正式颁布《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》。29年保监会发布《基础设施债权投资计划产品设立指引》,保险资金可以通过债权计划和股权计划投资于基础设施建设领域。21年8 月31日起施行的《保险资金运用管理暂行办法》再次明确将保险资金投资领域拓宽至基础设施、非上市股权以及不动产等领域。充分利用保险资金优势,积极对接,充分利用新疆本土优势,加大保险资金在城镇化中的合理利用。 
  (五)加强城镇基础设施融资金融创新 
  一是实施股权融资计划。各地特别是有条件的地州中心城市,可以集合优势资产,设立股份公司,争取在国际、国内证券市场发行股票并上市,以获取开发建设资金,减轻债务负担。这方面乌鲁木齐城建股份上市,迈出了重的一步,做了很好的尝试。二是扩大信托类金融工具融资。扩大新疆信托产品的种类和规模,以城镇基础设施为产品,将一些发展前景好、收益稳定的城镇基础设施项目打包,设立信托基金,向市场出售,募集建设资金项目推荐给产业基金投资发展在我市扶持。同时积极吸引优质外来资本。三是积极发展股权投资基金,在特定期限内对项目进行直接投资,放大资本功能。四是探矿权、采矿权抵押融资。充分利用新疆资源优势,在有条件的地区,利用探矿权、采矿权,进行抵押贷款募集资金,增加资金来源渠道,进一步创新城镇基础设施融资方式。 
  (六)创造环境支持民间资本进入城镇基础设施领域 
  进一步谋划和完善落实鼓励民间资本投资城镇的政策措施,引导、带动、促进国有资本与社会资本、金融资本与产业资本的有效结合和有序流动。在基础设施和公共服务领域市场化改革的趋势下,经营性、准经营性城镇基础设施领域,应全面放开,通过建立城市基础设施价费机制和投资补偿机制,运用财政投资补助、贴息、价格、税收等各种手段,引导民间资本进入。在民间资本进入方式上推广采用BOT、BOO、TOT、BOOT融资模式、PPP融资,吸引社会资金投资运作。 
  (七)建立地方政府投融资风险防范和化解机制 
  建立完备的地方债务风险防控机制和偿债准备金制度。建立地方债务预警指标体系和控制指标,对债务的违约风险进行动态和前瞻性评价,及时发现问题,最大限度地控制地方融资债务风险的发生。另外,强化实行项目法人责任制,强化政府融资风险约束机制,多方筹集化解债务风险的渠道, 确保地方政府债务融资的可持续发展。 
  (秦波,1973年生,新疆石河子人,新疆维吾尔自治区发展改革委经济研究院投资所副研究员。研究方向区域经济。袁丽君,1987年生,新疆石河子人,新疆维吾尔自治区发展改革委经济研究院投资所。研究方向国际金融。马延亮,1985年生,陕西榆林人,新疆维吾尔自治区发展改革委经济研究院投资所。研究方向区域经济研究)